读懂优化营商环境法治化的重要意义

特约专家张楠迪扬

  10月8日,国务院总理李克强主持召开国务院常务会议,审议通过《优化营商环境条例(草案)》。这意味着近年来被实践检验、行之有效的改革经验将以法规的形式固定下来,在全国范围执行。

  政策执行向来是政府治理的难题之一。特别是在多级政策执行的背景下,中央的政策在落地的过程中可能会被变通扭曲。西方学者普雷斯曼(Pressman) 和 维达尔夫斯基(Wildavsky)早在20世纪70年代就通过研究发现,中央政策在逐级下行的过程会遭遇50%的损耗。如何确保中央政策有效落实,是让政府挠头的共性问题。

  法治化是对实践经验的最高制度化形式。与政策式顶层设计相比,国务院条例是位阶仅次于法律的规范性文件,对国务院部门和地方具有强制约束力。《优化营商环境条例(草案)》的颁布意味着其中的举措须在各地执行。以往经常在地方出现的一些怪象,如“选择性政策执行”、“上有政策,下有对策”等,将变成违规行为,其行为主体将承担相应法律责任。

  “增减循环,死灰复燃”,是我们在改革中常听到的无奈词汇,但这并非我国的独有问题,很多国家和组织都会面临类似的难题。行政机构也是拥有部门利益的“经济人”。很多与部门利益相冲突的改革政策,在执行过程中经常会随着时间的推移或人为的干预而走形变样。以法律法规的方式将改革政策或改革经验固化,可以很大程度缓解政策执行阻滞,保护改革成果。这样,市场准入负面清单,“证照分离”,一窗受理、并行办理,“双随机、一公开”等成功模式才可能最大程度保留其原貌。

  新时期以来,国家顶层设计的角色在改革过程中鲜明彰显。在“放管服”改革背景下,国家持续高速汇集地方经验、总结提炼,并将之上升为可复制的顶层模式,在全国范围推广,较为快速地提升了平均水平。但不可忽视的是,有些欠发达地区尚处于追赶平均水平阶段,地方政府对改革的关键概念、主要措施和政策初衷难免会存在理解不到位、消化不足的现象。好的顶层设计落实到位,地方的理解和执行是关键,否则被制度化的好经验也很难取得应有的实效。由此可见,只有以法治化的形式,持续提升政府公职人员的整体认知水平,才能让优化营商环境改革软硬件兼备。(作者张楠迪扬系中国人民大学国家发展与战略研究院专聘研究员、公共管理学院副教授)

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